稳金融 为实体经济“输血供氧”

加上农作物种植需要一定的种植经验，家庭内部必须要团结协作并服从家长的统一安排，收成才能够有所保证。

行政冲突的复杂化以及社会变迁导致行政契约被大量使用，行政机关为了应对挑战和解决冲突，必须在传统的高权行为之外另辟蹊径，寻找一些更富有弹性的手段，尤其是人民之‘参与与‘协商被认为是解决冲突的重要方式时，行政契约即符合了这些种种的要求，而且，依据实际操作经验，行政契约也能善尽其‘解决冲突的功能。在程序设计方面，赋予公众分享议程设置的权利。

摘要:  合作行政背景下的行政程序是一种新的行政程序形态。显然，这种在裁量范围内共同作出选择的方式更能够保证最终行政行为的可接受性。基于这一理论，我们便必须放弃一种行政法上的传统观点，那就是认为行政法的规范会直接带来社会的变迁，因为依理性主义建构的行政法忽略了行政法系统与其所规范的其它社会次级系统之自我再生性，而必须由一种内在的循环因果之理念来替代，也就是说就法律系统与其他社会系统而言，法律规范系统便不会直接造成其他社会系统的变迁。因此，协商民主成为一种证成行政正当性的新途径。(王学辉，2009：33)在合作行政背景下，程序理论从传统控权工具的辅助角色跃升为制度性表达平台和交涉过程整合网络，程序脱离了工具主义的藩篱而兼具工具理性与交往理性，不再依附于实体而真正具有独立价值。

(三)合作式行政程序的设计与推广 合作式行政程序的推广得益于合作行政的兴起，它吸收并平衡了意思自治的私法契约因素与公法规制的力量，相对于传统行政程序来说，它丰富了行政程序的内涵，为大量新兴行政活动提供了支撑。而由于私人主体的加入，合作行政下行政程序由线型模式演进为网状结构，在这一伙伴型程序结构之中，各主体间意志的传递以交互式进行，公部门与私人主体分享权威，共同完成治理使命。因此，虽然《行政诉讼法》规定法院对于规范性文件仅仅审查合法性，而不包括合理性。

不过，根据本文作者对于所收集判例的观察，我国法院对于上位法不明确之规范性文件审查标准的适用，似乎在某种程度上是随意的，也即意味着法院的审查标准适用层次存在模糊性。作者简介：谭清值，浙江大学光华法学院宪法与行政法学博士研究生。规范性文件在整个规范体系中起到的是上传下达的枢纽作用，法律中模糊和原则性的条款需要规范性文件在具体的适用情景中究明，执法机关在实践中适用的也往往是更具有可操作性的规范性文件。在这些规定当中对于行政法规、规章和其他规范性文件运用了依据、参照、合法性审查三种不同的态度。

比如中国银监会发布的《银行业消费者权益保护工作指引》(银监发[2013]第38号)，在正式公布以前，曾经以公告的形式向社会公开征求意见，[47]其形成过程的开放性和公众参与程度不逊于一般政府规章。二是实施国家环境保护基本国策的重要内容。

一般来说，制定的过程越复杂，涉及的主体越多，则考虑得也就越充分，规则在内容上也相应更加完善。[3]例如，本文着重分析的24家烟花爆竹企业不服安徽省人民政府其他行政行为案(2015.04)中，法院在本院认为部分率先指出：45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。各个部门的本级政府需要在本地全局的层面上进行通盘规划，而本级政府的上级政府则需要在一个更大的范围内协调行动。[49]分别参见前注[13]，通知。

[51]其实鉴于原则实现上的最佳化诫命，相冲突的原则相互之间构成限制对方实现的法律可能性，这便需要结合具体案件中的法益衡量。参见陈伟斌：安徽24家花炮企业状告省政府钱报记者合肥庭审直击，载《钱江晚报》2014年12月27日，第A0014版。相对的权威则从绝对权威确立的制度中产生，来源于前者的授权。[11]就像A可以命令B走出书房，或者留在书房里面，具体的内容皆无关紧要，B只是在遵守A具有权威性的命令。

当然国务院可以通过制定行政法规等正式的方式在另外的方面增加其规则的权威性，从而获得法院的尊重。部分法院可能采取较为严格的探究模式，而另一部分法院则显得极为谦抑。

该文件的效力曾在2005年的一个案件中遭到质疑。本规定仅仅将某一事项指定给了某个主体，对于该主体具体应当如何操作没有任何说明，故不能产生立法授权的权威性。

[7]对此较新且富有成效的研究，主要参见程琥：新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究，《法律适用》2015年第7期，第88～94页。除此以外，权威性的另外两个特征适用于行政与司法这对关系：第一，行政的权威性是由非内容的因素造成的，所以它对法院的影响与具体的内容无关。不仅国家标准，一般的技术标准亦得到法院的遵循，比如在北京金星鸿业电梯有限公司诉北京市朝阳区质量技术监督局不服安全监察行政处罚案中，[51]法院根据建筑工业行业标准JG1352000《杂物电梯》、国家质检总局发布的TSGT5001-2009《电梯使用管理与维护保养规则》辅助认定电梯维护单位的责任。[4]行政决定包括六个要素：行政机关、法定职权、可确定的对象、单方行为、意思表示、直接对外发生法效力。随着中国法院司法审查规范化程度的不断提高，司法权的运用方式也必将日益精细，各种类型司法裁量标准也将具有越来越重要的地位。除了宏观的决策本身因承担政治责任并担负治理职责而具有相对制度权威外，其权威性还可以传递给附属于该决策的下级政府部门的配套规则。

而广义的合法性判断则常常涉及原则阐释与利益衡量，针对那些没有直接上位法条文依据的规范性文件。与此相似，在美国行政法中，规范形成过程的不同也是导致法院不同对待的原因，这种差别直接体现于米德案(Mead)的判决理由之中。

第五部分在前文的基础之上，对于如何设计我国行政诉讼中针对规范性文件的不同审查层次提出初步构想。[23] 但是，宪法赋予行政机关管理社会的职能仅仅使得规范性文件相对于普通公民而言具有约束效果，并不一定能够约束法院。

下文第二部分将提出权威性的概念、分类以及它对于司法审查理论的意义。司机可以替代交警临时地指挥交通，但并非一般主体都能替代环保部门制定环境标准。

赋予为了及时行政、试验行政而制定的规范性文件以相对制度权威可能导致的副作用是行政机关将大量的规则列入此一项下，从而造成逃避正式制定程序的结果。如果说良好行政与合法行政同样是现代行政法所追求之目标的话，那么允许法官随意运用法律原则进行判定与之并不完全契合。相对制度权威来源于制度的赋予，而这里所谓的制度既可能是法律规范体系本身，也可能是法律规范体系赋予权威性的另一个主体传递的权威。另外，行政机关的理论权威与其相对制度权威可以并存。

其在法理上的根源同样是宪法和法律规定的一般行政权，只不过原因并非是及时行政或试验行政，而是宏观策略的考量，但它与前者一样是一种相对制度权威。如果涉及到专业判断和评价决定，法院可以依据技术规范标准进行审查。

比如，当规范性文件所要处理的问题较为紧急、尚不确定或者属于一个总体策略的一部分时，规范性文件将具有权威性。[39] 总而言之，政治责任是对于政府机关行为质量的评价，面对的对象是内容的适当性，与传统判断合法性的进路不同。

除了自然灾害、社会危机等应急状态下的行政以外，现代的日常行政同样需要不断应对社会上涌现的新兴事物，以至于有学者将其称之为持续的应急状态。同时，这两种权威都符合前述权威的各项特点。

2015年8月29日第十二届全国人大常委会对该法进行了第5次修订，但是修订前后，该法第59条并无变化。在这个问题上，德国和美国的做法大不相同，德国采用了严格主义的授权模式，而美国则属于概括主义的授权模式。[17]参见前注[3]，国家法官学院、中国人民大学法学院编书，第435、437页。美国行政法上，除了以公告评论程序制定规范性文件以外，还有两种可以不通过事前公告评论而直接发布的规则，即临时性最终规则(interim final rules)和直接性最终规则(direct final rules)。

总之，为兼顾司法对于行政权的监督以及司法权与行政权之间的合理分野，以权威性概念系统构建司法审查行政规范性文件合法性的不同层次有其重要意义。[33]有媒体直称：省政府一纸文件全省花炮企业面临关停，十八届四中全会后首例企业诉省政府案昨开庭。

而火灾事故责任认定则不是一个用日常经验即可判断的问题，需要依赖于专业知识和设备。美国自大萧条时代开始，一直有观点主张法院应当重视行政机关的专业知识，而从对专业问题的审查中抽身而出。

然而，该《通知》所实际起到的作用却是在行政法规出台以前临时性地建立起在水资源使用费征收方面的秩序，对于规范相关的行政行为、增强相对人的预期均有重要作用。[48]比如在一个有关汽油中铅含量标准的案件中，企业界认为环保署将标准制定得太过严格，而法院则认为环保署的意见只要能从现有材料中合理获得，法院不应过多干预。